El FMI proyecta que la economía paraguaya crecerá 4,4% este año, por encima de un crecimiento potencial estimado en alrededor del 3,8%. El organismo también resalta el dinamismo del consumo y la inversión, el bajo desempleo y el interés que continúa generando Paraguay como destino de inversiones.
Sin embargo, uno de los principales desafíos continúa en el frente fiscal. El Fondo estima que el déficit llegará al 3,5% del PIB en 2026, frente a la meta inicial del 1,5%, como consecuencia de la regularización parcial de atrasos, un desempeño más débil de los ingresos asociado a la apreciación del guaraní y mayores gastos en salud. La nueva trayectoria prevé retornar al límite establecido por la LRF en 2028.
Más ingresos, pero ¿de dónde?
Entre sus recomendaciones, el FMI plantea fortalecer la administración tributaria, ampliar el uso de la facturación electrónica, mejorar el cumplimiento y continuar avanzando en la formalización de la economía.
Estima que estas medidas podrían generar ingresos adicionales equivalentes a 1,2 puntos porcentuales del PIB a mediano plazo. Pero también considera necesario revisar los gastos tributarios, que calcula entre el 1% y el 2% del PIB, y menciona alternativas como focalizar mejor los incentivos tributarios, reducir determinadas deducciones del Impuesto a la Renta Personal (IRP) y revisar tasas reducidas del IVA.
Para Óscar Llamosas, economista y exministro de Hacienda, las recomendaciones no deberían analizarse de manera independiente, sino como partes de una misma estrategia que combine mejoras en los ingresos con una mayor calidad del gasto y la implementación efectiva de reformas ya aprobadas.
Llamosas consideró que todavía existe espacio para aumentar la recaudación sin modificar las tasas generales. Entre las herramientas disponibles mencionó la masificación de la factura electrónica, las matrices de riesgo utilizadas por la Dirección Nacional de Ingresos Tributarios (DNIT) para detectar posibles casos de evasión y una revisión de los regímenes especiales y beneficios tributarios.
“No creo que se tenga que analizar de manera aislada cada una de esas recomendaciones”, sostuvo Llamosas, quien consideró que las medidas deberían incorporarse dentro de un plan que contemple ingresos, calidad del gasto e implementación de reformas.
Para Benigno López, exministro de Hacienda entre 2018 y 2020, la revisión del IRP y del IVA merece un análisis diferenciado debido a que sus efectos son muy distintos.
En el caso del IRP, consideró que el universo de contribuyentes continúa siendo reducido y que limitar las deducciones tendría un impacto recaudatorio marginal. Según datos de la DNIT, actualmente unas 339.008 personas aportan al IRP. Además, advirtió que estas cumplen otra función importante: incentivar al contribuyente a exigir factura.
“Si se las restringe sin más, se gana poco en recaudación y se puede perder trazabilidad, que es justamente donde el sistema es débil”, señaló.
El IVA, en cambio, plantea un escenario diferente por el peso que tiene dentro de los ingresos tributarios y por los productos alcanzados por la tasa reducida del 5%, entre ellos alimentos, salud y educación.
López explicó que una modificación de estas tasas podría trasladarse rápidamente a los precios y afectar especialmente a los hogares de menores ingresos.
Reconoció que las tasas reducidas benefician tanto a quienes necesitan protección como a quienes tienen capacidad de pagar una tasa mayor, pero modificarlas sin contar previamente con mecanismos de compensación focalizados podría tener un efecto regresivo.
Caja Fiscal
Otra de las advertencias del FMI tiene que ver con la Caja Fiscal. El organismo calificó la reciente reforma como un paso positivo, aunque probablemente serán necesarias nuevas medidas a mediano plazo.
Según sus estimaciones, los cambios permitirían estabilizar la carga presupuestaria generada por los fondos de pensiones entre el 0,6% y el 0,7% del PIB.
López coincidió en que el ajuste fue insuficiente y que una de las principales dificultades es que el déficit no se distribuye de manera uniforme entre los distintos programas, sino que se concentra especialmente en el magisterio y las fuerzas públicas.
“Una reforma que ajusta parámetros generales sin mirar esa concentración corrige el promedio y deja intacto el problema”, dijo.
Entre los siguientes pasos propone una valuación actuarial independiente, publicada periódicamente y con supuestos abiertos al escrutinio, además de profesionalizar la administración del sistema y establecer una separación real respecto del Tesoro.
Llamosas también consideró inevitable volver a discutir los parámetros de la Caja Fiscal.
Entre ellos menciona las edades de jubilación, los años de aporte y las tasas de contribución. Su planteamiento es que, si determinados sectores mantienen condiciones especiales para jubilarse, también debe discutirse de qué manera se financiarán esos beneficios.
El exministro advirtió que, aun después de la última reforma, algunos sectores siguen presentando déficits que podrían aumentar durante los próximos años.
“Tenemos que volver a discutir cómo podemos hacer que estas cajas sean sostenibles nuevamente”, manifestó.
Llamosas también puso el foco en la dimensión distributiva del problema: una gran proporción de la población que actualmente financia al Estado mediante sus impuestos ni siquiera tiene perspectivas de acceder a una jubilación.
Actualizar la Ley de Responsabilidad Fiscal
Uno de los planteamientos de mayor alcance del informe aparece al abordar el futuro de la Ley de Responsabilidad Fiscal.
El FMI reconoció que la norma vigente desde 2013 constituyó un ancla importante para la política fiscal paraguaya, pero las perspectivas de crecimiento, las condiciones de financiamiento y las necesidades de inversión del país evolucionaron desde entonces.
Por ello, propone, una vez alcanzadas las metas de consolidación, revisar integralmente el marco fiscal. Entre las posibilidades menciona incorporar un ancla de deuda, recalibrar las metas de déficit y definir con mayor claridad cómo debe volver el país al cumplimiento de la regla después de activar cláusulas excepcionales.
En este punto existe una coincidencia entre ambos exministros: la LRF fue fundamental, pero después de más de 10 años necesita una actualización.
Benigno López consideró que el problema no está en que la regla haya sido equivocada, sino en que su arquitectura quedó desactualizada.
Entre las modificaciones que propone aparecen cláusulas de escape más claras, mecanismos que permitan adaptar la regla al ciclo económico y consecuencias concretas frente al incumplimiento.
“Una regla sin consecuencia no es una regla; es una declaración de intenciones”, sostuvo.
Llamosas recordó que durante su administración ya se había presentado al Congreso, alrededor de 2022, una propuesta para actualizar la LRF.
Aquel proyecto contemplaba medidas transitorias destinadas a garantizar la convergencia hacia el límite fiscal, como restricciones a aumentos salariales y al crecimiento del gasto corriente mientras el déficit se encontrara por encima de la meta.
La experiencia reciente vuelve a mostrar la necesidad de contar con reglas más claras para los períodos posteriores a una excepción.
Para Llamosas, la ley debería establecer desde el inicio qué mecanismos entran en funcionamiento cuando se supera excepcionalmente la meta y cómo se asegura posteriormente el retorno a ella.
¿El 1,5% sigue siendo el número adecuado?
La discusión abre además una pregunta que ambos consideran válida: si un déficit máximo anual equivalente al 1,5% del PIB sigue siendo la regla más adecuada para la economía paraguaya.
Benigno López planteó que una posibilidad es avanzar hacia una regla de balance estructural, capaz de considerar el ciclo económico, aunque advirtió que aplicar este modelo en Paraguay presenta dificultades.
Su cálculo depende de estimar el PIB potencial, algo particularmente complejo en una economía con importante incidencia del sector agropecuario y una elevada exposición a factores climáticos.
Por ello, es necesario estudiar otros modelos antes de definir cuál debería reemplazar o complementar al esquema actual.
Llamosas también plantea revisar si el 1,5% continúa siendo compatible con el tamaño y las características actuales de la economía paraguaya, que durante la última década creció y se volvió más sofisticada.
Pero introduce una salvedad: revisar la regla no significa necesariamente flexibilizarla.
A su criterio, cualquier modificación debe estar respaldada por análisis de sostenibilidad que contemplen también el impacto que un déficit mayor puede tener sobre el endeudamiento y el pago futuro de intereses.
“Con esto no quiero decir que tengamos que flexibilizar”, aclaró. Para Llamosas, elevar arbitrariamente el déficit podría generar un círculo en el que una mayor deuda termine consumiendo cada vez más ingresos corrientes mediante el pago de intereses.
Un consejo fiscal independiente
Otro elemento en el que coinciden ambos economistas es la necesidad de fortalecer la supervisión independiente de las cuentas públicas.
Benigno López plantea la creación de un Consejo Fiscal independiente que evalúe el cumplimiento de las reglas y evite que sea el propio Gobierno el único encargado de determinar si respetó los parámetros establecidos.
En esa línea, Llamosas recordó que una figura similar ya había sido planteada en la propuesta de reforma presentada durante su administración. El objetivo era incorporar agentes externos, incluso del sector privado, capaces de evaluar las finanzas públicas y emitir opiniones y recomendaciones independientes.